人力资源市场建设辉煌40年

人力资源市场是重要的要素市场，是社会主义市场经济体系的重要组成部分，是劳动者实现就业和人力资源流动配置的主要渠道，是实施人才强国战略和就业优先战略的重要载体。40年来，我国人力资源市场发展与改革开放进程同步，伴随着社会主义市场经济体系不断健全完善，伴随着劳动人事制度改革的不断深化，从无到有、从小到大，在改革中发展、在发展中完善，取得显著成效，实现人力资源从计划经济体制下的统包统配向市场化配置的根本转变。

我国人力资源市场建设的发展历程

我国人力资源市场建设，历经从局部创新到整体性制度安排、从推动人力资源服务发展到促进市场体系形成、从政策引导市场管理到依法监管的过程。大致经历了五个阶段：

起步探索时期（1978年至1991年）。这一时期的主要特征是统包统配的人力资源配置制度开始打破，企业开始实行劳动合同制，劳动人事部门在全国开展了调整用非所学专业技术人员、人才余缺调剂工作，人力资源配置领域的服务开始发端，市场出现萌芽。20世纪70年代末，劳动人事部门开始创立并组织劳动服务公司，解决待业人员就业问题，并逐步演进为就业服务机构。1979年北京外企人力资源服务公司（FESCO）成立。1983年沈阳市人才服务公司成立。1984年劳动人事部成立全国人才交流咨询中心，之后各地纷纷建立类似的人力资源服务机构。1987年浙江温州出现第一家民营人才职业介绍机构。1990年国务院制定下发《劳动就业服务企业管理规定》，劳动部和人事部分别下发了《职业介绍暂行规定》和《关于加强人才招聘管理工作的通知》。

全面展开时期（1992年至2000年）。这一时期的主要特征是劳动力市场和人才市场正式确立，围绕就业、人才资源优化配置的各类服务机构规模不断扩大，服务业态不断丰富。1993年11月，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次明确提出劳动力市场的概念。人事部提出将适应计划经济的人事管理体制调整到与社会主义市场经济相配套的人事管理体制上来、将传统人事管理调整到整体性人才资源开发上来的人事工作“两个调整”思路，确立了人才市场化配置方向。1994年8月，中组部、人事部联合下发了《加快培育和发展我国人才市场的意见》，明确提出发展人才市场的总体目标。劳动保障部、人事部分别于1995年和1996年出台《职业介绍规定》和《人才市场管理暂行规定》，确立了市场的管理制度。人力资源服务机构经营模式呈现多样化，服务领域不断扩大，民营性质的人力资源服务机构取得较快的发展，外资开始进入我国人力资源服务领域。

改革创新时期（2001年至2006年）。这一时期的主要特征是劳动部门和人事部门都进行了所属服务机构的体制改革，政府管理职能开始从办市场向管市场、为市场发展创造良好环境转变。劳动部门所属服务机构开始向公共就业服务转变。人事部门先后提出了“管办分离”“事企分开”“公共服务与市场经营性服务分离”的改革要求。2002年、2003年，《境外就业中介管理规定》和《中外合资人才中介机构管理暂行规定》先后出台。2003年底，中共中央、国务院下发《关于进一步加强人才工作的决定》，为建立统一规范的人力资源市场定调。

统筹发展时期（2007年至2012年）。这一时期的主要特征是人事和社会保障部门合并，统一规范灵活的人力资源市场建设全面展开，管理体系日益完善、宏观调控水平不断提升，人力资源服务业形成并快速发展。2007年3月，国务院印发《关于加快发展服务业的若干意见》，首次将人才服务业作为服务业中的一个重要门类。同年8月，《就业促进法》首次在国家法律层面明确提出“人力资源市场”的概念。党的十七大、国家“十二五”规划先后作出建立健全统一规范灵活的人力资源市场的重要部署，并首次将人力资源服务业写入国民经济和社会发展规划。2008年，人力资源社会保障部组建后，开始筹划建立统一规范的人力资源市场。2012年12月，《服务业发展“十二五”规划》首次提出建设人力资源服务体系。2010年，上海第一个建立国家级人力资源服务产业园。

跨越式发展期（2013年以来）。这一时期的主要特征是制定法规政策提速，政府管理转向政策制定、产业引领和营造环境，统一规范的人力资源市场体系形成，公共服务与经营性服务分离，服务业独立门类地位完全确立。2013年，人社部制定的《关于加快推进人力资源市场整合的意见》，首次在全国范围内对建立统一规范的人力资源市场进行正式部署。2014年12月，人社部、国家发改委、财政部下发《关于加快发展人力资源服务业的意见》，首次对加快发展人力资源服务业进行全面部署。2017年1月，《“十三五”促进就业规划》提出要培育人力资源服务产业园，实施“互联网+人力资源服务”行动。2017年6月，国家《服务业创新发展大纲（2017—2025年）》提出鼓励发展专业化、国际化人力资源服务机构。2017年9月，《人力资源服务业发展行动计划》，对今后一段时期人力资源服务业发展进行谋划和安排。2018年6月国务院700号令公布《人力资源市场暂行条例》，首次从立法层面明确了政府提高人力资源服务业发展水平的法定职责。

我国人力资源市场建设成就

40年来，我国人力资源市场建设伴随着人力资源配置方式从计划分配向市场配置改革的进程逐步形成并发展壮大。产业政策体系基本形成，市场活力充分释放，市场决定性作用充分发挥，在促进就业创业和优化人力资源配置方面取得了突出成就。

统一规范的人力资源市场基本建成，形成多层次多元化的服务体系。一是统一规范的人力资源市场基本形成。省、市、县三级统一规范、上下贯通的公共就业和人才服务体系基本形成，30余年人才市场和劳动力市场管理分割局面结束。二是公共服务与经营性服务分离改革目标实现。各级公共服务机构所属的企业已基本实现“职能分开、机构分设、人员分离、分类管理”。公共就业和人才服务机构将工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务上。三是人力资源服务企业结构更趋合理。呈现出国有企业、民营企业和中外合资企业三类主体竞争发展、各有侧重的格局。

人力资源服务行业地位完全确立，服务业实现跨越式发展。一是作为服务业独立门类的地位已经确立。人力资源服务相继写入“六规划、一目录、四意见”等重大规划文件。人社部出台《关于加快发展人力资源服务业的意见》、《人力资源服务业发展行动计划》，对发展人力资源服务业作出顶层设计。二是人力资源服务业蓬勃发展。截至2017年底，我国共有各类人力资源服务机构3.02万家，帮助2.03亿人次实现就业或转换了工作岗位，服务企业3190万家次。三是人力资源服务产业园建设方兴未艾。先后建成上海、重庆等15家国家级人力资源服务产业园，打造了一批有特色、有活力、有效益的省级产业园。

法规建设取得突破性进展，人力资源市场环境不断优化。一是立法取得突破性进展。《劳动法》《就业促进法》《劳动合同法》等法律相继出台。2015年，修订了《就业促进法》和《人才市场管理规定》《就业服务与就业管理规定》《中外合资人才中介机构管理暂行规定》《中外合资中外合作职业介绍机构设立管理暂行规定》等部门规章。国务院2018年颁布实施《人力资源市场暂行条例》，这是改革开放以来，系统规范我国人力资源市场的第一部行政法规。二是“放管服”改革成效明显。最大限度减少人力资源服务许可，将设立职业中介机构审批、人才中介机构及其业务范围审批、中外合资中外合作职业介绍机构审批三项行政许可事项整合为一项。实行“先照后证”，降低市场准入门槛。创新事中事后监管，推广“双随机一公开”监管方式，实行年度报告公示制度。三是市场运行规范有序。连续十多年持续开展清理整顿人力资源市场秩序专项行动。自2011年起开展人力资源服务机构诚信主题创建活动，已遴选确定两批233家诚信示范机构。出台高级人才寻访、现场招聘会等18项国家标准。

人力资源市场对外合作交流有序推进，对外开放水平不断提高。一是自贸区试点政策落地生效。在上海、天津、广东、福建、海南等12个自贸试验区，开展允许外商独资设立人力资源服务机构政策试点。在自贸区内已设立7家外商独资人力资源服务机构和5家台资独资人力资源服务机构。同时，鼓励省（区、市）将在自由贸易试验区内设立中外合资和外商独资人才中介机构的审批权下放到自贸区。二是外资准入试点稳步推进。人力资源社会保障部门在上海浦东新区、北京中关村国家自主创新示范区试点将中外合资人才中介服务机构外资持股比例扩大至70%，在中关村示范区内取消中外投资者应当是成立3年以上的人才中介服务机构要求，出台“允许外资直接入股既有内资人才中介服务机构”试点开放措施。三是对外合作交流继续加强。港澳服务提供者在内地设立人力资源服务机构享受与内地企业同等政策。在我国与其他国家和地区签订的多边或双边的服务贸易协议中，允许部分国家或地区的投资者在我国设立合资人力资源服务机构拥有多数股权。国际知名的人力资源服务机构纷纷进入并取得快速发展，我国人力资源服务机构积极“走出去”，参与国际人才交流与合作。

服务功能日趋完善，促进就业创业和优化人才配置作用日益凸显。一是公共服务均等化规范化水平明显提升。建立了覆盖城乡的五级公共服务网络，各级公共服务机构对就业和人才、市场监测、人事档案管理等服务实行了统一的标准和规范。2014年印发《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》，将流动人员人事档案管理服务纳入政府基本公共服务范围。二是人力资源服务结构不断优化。行业转向专业化内涵发展，服务产品更加“专、精、深”，服务内容从传统职业介绍等业务，拓展到招聘、培训、测评、高级人才寻访等多层次多样化产品，企业逐步由单一业态转向整体的人力资源服务。普通招聘服务呈井喷式增长，劳务派遣正逐步转型到人力资源服务外包，高级人才寻访等高端服务快速发展。在全国11个自贸区开展外商投资人力资源服务机构政策试点，并推行放宽外资持股比例、港澳服务提供者在内地设立机构享受与内地企业同等政策。三是人才流动配置成效显著。据不完全统计，2017年，全国共设立固定招聘场所2.1万个，建立网站1.2万个，全年共举办现场招聘会22万多场、参会求职人员1亿多人次、提供岗位信息1亿多条、帮助20269万人次实现就业和流动。

改革开放40年人力资源市场建设的基本经验

改革开放40年，是人力资源市场从萌芽到快速成长壮大成为独立门类现代服务业的40年。总结其历程和取得的辉煌成就，主要有以下五方面的宝贵经验：

在发展定位上，始终坚持市场建设必须更好地服务于发展这个第一要务和人力资源市场化配置方向。始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，始终坚持人力资源市场化配置方向不动摇，激发用人单位、求职主体和市场服务机构的积极性创造性。

在发展目的上，始终坚持以人为本的理念，保证市场配置的有效和公平。必须始终坚持以人民为中心，提升服务能力，特别是通过信息化手段不断提高服务质量，提高市场配置效率，保证市场配置公平。

在发展思路上，始终坚持处理好市场决定性作用和政府调控作用的关系。始终坚持政府引导、市场决定的发展思路，始终注意处理好政府和市场、公共服务和市场服务的关系，始终一手抓法规制度建设、一手抓监管的执行和落实。

在发展模式上，始终坚持一手抓健全完善公共服务，一手抓经营性机构规范服务。要推进市场服务发展，不断提高人力资源市场配置能力，必须把完善服务提升水平作为人力资源市场建设的根本手段，必须始终坚持一手构建覆盖城乡、惠及全民的公共人力资源服务体系，一手抓经营性服务产业壮大。坚持多元投入共同发展的模式，发展壮大国有人力资源服务机构，积极吸引民间资本、国境外资本参与人力资源市场建设。形成公有制为主体、公共服务机构为依托、多种所有制共同发展的人力资源服务产业格局，满足市场不同层次需求。

在发展创新上，始终坚持用改革助推人力资源服务业做大做强做优。必须坚持解放思想，实事求是，打破思维定势，顺应国际国内形势抓改革促发展。必须坚持目标和问题导向，着力破解瓶颈难题。必须坚持顶层设计与尊重基层首创相结合，不断推动人力资源服务业发展壮大。